12月14日，2022年國(guó)土空間規(guī)劃UP論壇在線召開(kāi)，北京、上海、重慶、廈門、廣州、深圳6個(gè)城市規(guī)劃自然資源主管部門，圍繞詳細(xì)規(guī)劃改革的實(shí)踐與探索進(jìn)行交流。
論壇旨在全面貫徹黨的二十大報(bào)告關(guān)于“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”的精神，通過(guò)總結(jié)交流地方經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃向全域全要素、向?qū)嵤┲卫砣孓D(zhuǎn)型，深入落實(shí)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》要求，有效發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃上承國(guó)土空間總體規(guī)劃、下接實(shí)施治理的關(guān)鍵作用。
論壇在自然資源部空間規(guī)劃局的指導(dǎo)下，由部國(guó)土空間規(guī)劃研究中心、中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院以及《城市規(guī)劃學(xué)刊》《中國(guó)土地科學(xué)》雜志社聯(lián)合舉辦。
“多規(guī)合一”改革的關(guān)鍵
此次論壇上，部國(guó)土空間規(guī)劃局城鄉(xiāng)詳細(xì)規(guī)劃處做了“詳細(xì)規(guī)劃改革——向全域全要素、向?qū)嵤┲卫淼娜孓D(zhuǎn)型”的報(bào)告。其中，強(qiáng)調(diào)詳細(xì)規(guī)劃是“多規(guī)合一”改革的關(guān)鍵，且不僅是繼承更是開(kāi)拓。自然資源主管部門應(yīng)發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢(shì)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，明確新時(shí)代新規(guī)劃價(jià)值導(dǎo)向，滿足高質(zhì)量發(fā)展要求，統(tǒng)籌各類空間需求，以“多規(guī)合一”的機(jī)構(gòu)改革，打通基于資源資產(chǎn)的全周期管理鏈條，更好地履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)。
“多規(guī)合一”改革以來(lái)，各個(gè)地方都在不斷適應(yīng)新發(fā)展階段的新要求，在詳細(xì)規(guī)劃方面做了很多有益的探索。特別是此次論壇交流的六個(gè)城市，其探索實(shí)踐與改革方向一致，比如北京面向治理時(shí)空統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)型，廈門面向全域全要素全周期的轉(zhuǎn)型，深圳分層傳導(dǎo)體系的轉(zhuǎn)型，重慶針對(duì)不同場(chǎng)景的分類治理轉(zhuǎn)型，上海上下共商機(jī)制的轉(zhuǎn)型，深圳地方標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型。
此外，各地還積極探索數(shù)字化治理導(dǎo)向和適應(yīng)存量時(shí)代的方法轉(zhuǎn)型。與會(huì)者認(rèn)為，這些探索為國(guó)家層面推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃改革奠定了豐富且積極的實(shí)踐基礎(chǔ)，對(duì)于圍繞“中國(guó)式現(xiàn)代化”宏偉目標(biāo)下構(gòu)建并不斷完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系而言，提供了優(yōu)秀的范本。
承上啟下，分層傳導(dǎo)
發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃承上啟下、分層傳導(dǎo)的作用，是各地今年來(lái)探索的重點(diǎn)之一。對(duì)此，江蘇省南京市規(guī)劃和自然資源局局長(zhǎng)葉斌認(rèn)為，應(yīng)從國(guó)土空間規(guī)劃改革等方面，重新認(rèn)識(shí)詳細(xì)規(guī)劃在空間治理上的地位和作用。同濟(jì)大學(xué)教授張尚武提出，詳細(xì)規(guī)劃一定是一套體系建設(shè)，要做好總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的銜接。北京市規(guī)劃和自然資源委總規(guī)劃師石曉冬認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)事權(quán)劃分，發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃承上啟下、分層傳導(dǎo)作用，優(yōu)化要素配置，融入規(guī)劃治理體系。
近年來(lái)，深圳立足小地盤、高強(qiáng)度、以存量為主的發(fā)展實(shí)際，不斷探索符合自身特點(diǎn)的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)體系與地方標(biāo)準(zhǔn)。該市創(chuàng)新劃定城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)三類標(biāo)準(zhǔn)單元，以標(biāo)準(zhǔn)單元作為空間載體，貫穿各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制、傳導(dǎo)、實(shí)施、監(jiān)督的全過(guò)程。同時(shí)，完善編管結(jié)合、縱向貫通的傳導(dǎo)體系，構(gòu)建縱向可傳導(dǎo)、橫向可協(xié)同、內(nèi)部可平衡、實(shí)施可監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)單元管理制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。
重慶在構(gòu)建從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃單元—街區(qū)—地塊穿透式層層落實(shí)、層層細(xì)化的空間規(guī)劃體系中，創(chuàng)新引入場(chǎng)景營(yíng)城規(guī)劃方法。主要是以詳細(xì)規(guī)劃塑空間，設(shè)計(jì)做場(chǎng)景，詳細(xì)規(guī)劃和設(shè)計(jì)融合共同提升品質(zhì)，營(yíng)造充滿情感的空間，鑄魂塑形，畫境文心、心心相印。采用這種規(guī)劃方法可以不斷吸引人、集聚人、改變?nèi)?，使富于魅力的?chǎng)景真正成為城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，使規(guī)劃真正成為城市發(fā)展的引領(lǐng)力量。
廣州立足于國(guó)土空間高質(zhì)量治理要求，深化總規(guī)到詳規(guī)的傳導(dǎo)，開(kāi)展現(xiàn)有控規(guī)評(píng)估專項(xiàng)工作，識(shí)別處理舊控規(guī)與新總規(guī)的矛盾問(wèn)題。同時(shí)，建立“市域—片區(qū)—單元—地塊”規(guī)劃傳導(dǎo)體系，充分發(fā)揮單元詳規(guī)承上啟下作用，將總規(guī)的“目標(biāo)性內(nèi)容”轉(zhuǎn)化為地塊可落地的“指標(biāo)性要求”。
向?qū)嵤┲卫碚w轉(zhuǎn)型
面臨新形勢(shì)新要求，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃改革勢(shì)在必行，重點(diǎn)是深化“多規(guī)合一”改革要求，傳導(dǎo)總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)，對(duì)接規(guī)劃實(shí)施治理的需要。這主要包括四個(gè)方面：在目標(biāo)上堅(jiān)決落實(shí)總體規(guī)劃構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)閉環(huán)傳導(dǎo)體系；在技術(shù)上依托國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，推動(dòng)全程在線管理；在方法上推動(dòng)規(guī)劃方法變革，促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃向?qū)嵤┲卫碚w轉(zhuǎn)型；在標(biāo)準(zhǔn)上鼓勵(lì)各地制定地方性 “多規(guī)合一”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。
從實(shí)踐來(lái)看，一些地方在促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃向?qū)嵤┲卫碚w轉(zhuǎn)型方面進(jìn)行了有益的探索。
2021年，廈門市國(guó)土空間體系當(dāng)中，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是優(yōu)化調(diào)整原編制單元，與鎮(zhèn)（街）行政單位契合，強(qiáng)調(diào)與基層治理相銜接,并探索鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和海域詳細(xì)規(guī)劃編制。
上海從空間維度整合形成“總體—單元—詳規(guī)”三個(gè)規(guī)劃層次，明確強(qiáng)化控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施導(dǎo)向，通過(guò)“一張圖”管理實(shí)現(xiàn)頂層開(kāi)展全規(guī)劃，中層開(kāi)展細(xì)計(jì)劃，底層做實(shí)項(xiàng)目。在推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)一步面向?qū)嵤┺D(zhuǎn)型的過(guò)程中，該市統(tǒng)一管理要求、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)信息化支撐，堅(jiān)持控詳規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性不變、可操作性和精細(xì)化管理要求不變。同時(shí)，按照服務(wù)發(fā)展的要求，加強(qiáng)市區(qū)一體，以實(shí)施為導(dǎo)向推進(jìn)控詳規(guī)劃進(jìn)一步提質(zhì)增效。此外，基于編—審—施—評(píng)閉環(huán)體系，提出控詳規(guī)劃管理優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)市區(qū)協(xié)同、共同推進(jìn)規(guī)劃制定實(shí)施的具體做法。
推動(dòng)全生命周期管理
廈門市自然資源和規(guī)劃局探索全域全要素覆蓋、全生命周期管理，積極推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃從開(kāi)發(fā)控制為主，轉(zhuǎn)向包括保護(hù)、利用、開(kāi)發(fā)、修復(fù)、整治、更新等自然資源全生命周期管理。
作為全國(guó)第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市，北京系統(tǒng)構(gòu)建時(shí)空統(tǒng)籌、編管一體的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃體系。一方面，緊緊把握“控增優(yōu)存”原則，重點(diǎn)通過(guò)存量地區(qū)控規(guī)的改革實(shí)踐帶動(dòng)超大城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在嚴(yán)格傳導(dǎo)總規(guī)剛性要求下，夯實(shí)178個(gè)存量街區(qū)的資源底數(shù)，按照街區(qū)分類進(jìn)行定向引導(dǎo)。另一方面，通過(guò)存量街區(qū)畫像明確引導(dǎo)措施，精細(xì)化制定配套策略。實(shí)踐中，北京推廣“回天”樣板明晰工作路徑，廣泛推進(jìn)存量地區(qū)控規(guī)編制，并推進(jìn)控規(guī)改革走深走實(shí)，形成以亦莊為代表的工業(yè)類存量地區(qū)“規(guī)劃+規(guī)則”的規(guī)劃實(shí)施框架。此外，還結(jié)合城市更新條例立法固化存量地區(qū)控規(guī)改革成果，持續(xù)推進(jìn)完善“1+5”控規(guī)運(yùn)行體系和國(guó)土空間信息系統(tǒng)預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，保障詳細(xì)規(guī)劃的全生命周期管理。
深圳則制定因地制宜、動(dòng)態(tài)更新的地方標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)精簡(jiǎn)用地分級(jí)分類、創(chuàng)新用地類別、鼓勵(lì)混合利用等方式，構(gòu)建密度分區(qū)管理、容積率測(cè)算、存量開(kāi)發(fā)容積管理等規(guī)則體系。以此為基礎(chǔ)，搭建了一個(gè)的公平、公正、公開(kāi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量更好地參與全生命周期管理，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。
