耕地占補平衡政策是我國為了嚴格保護耕地、確保國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而實施的一項重要土地管理政策。自實行以來，耕地占補平衡政策措施不斷改進，并在經(jīng)濟建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下持續(xù)進行適應(yīng)性調(diào)整與優(yōu)化，有力支持了耕地保護目標實現(xiàn)?？傮w來看，這一政策經(jīng)歷了從單一注重補充耕地數(shù)量到注重耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護、從單一注重耕地數(shù)量平衡到實行“數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心”占補機制的轉(zhuǎn)變。
2024年，中央一號文件對“嚴格落實耕地保護制度”“改革完善耕地占補平衡制度”作出明確部署要求。按照中央文件要求，自然資源部正在重點落實耕地占補平衡管理各項改革舉措。其中，耕地占補平衡將由“小占補”變?yōu)?/span>“大占補”，即將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為也統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。同時，實行“以補定占”，即“在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下，以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和允許占用耕地規(guī)模的上限”。 “以補定占”重要原則的提出，反映出我國已實行20多年的耕地占補平衡政策正從“量出為入”向“量入為出”轉(zhuǎn)變。
耕地占補平衡中，耕地的占用可以視為“出”，耕地的補充可以相對應(yīng)地視為“入”。耕地的“出”和“入”是矛盾的兩個方面。按照辯證唯物主義的觀點，矛盾普遍存在，推進工作就是把握矛盾、解決問題的過程。抓住主要矛盾促進工作落實，是唯物辯證法的內(nèi)在要求，也是我們黨所倡導和堅持的科學工作方法。筆者認為，耕地占補平衡中“以補定占”的提出，反映出耕地“出”和“入”這一對矛盾的主從地位變化。
“量出為入”，關(guān)鍵在“出”，“出”為矛盾的主要方面。從11號文首次提出耕地占補平衡概念一直到“以補定占”原則提出之前，建設(shè)占用耕地（即“出”）始終是矛盾的主要方面。補充耕地（即“入”）的目的是為了達到耕地數(shù)量（質(zhì)量、生態(tài)）的平衡，處于矛盾的從屬地位。例如，11號文出臺的背景是“一些地方亂占耕地、違法批地、浪費土地的問題沒有從根本上解決，耕地面積銳減，土地資產(chǎn)流失”；28號文出臺的背景為“盲目投資、低水平重復建設(shè)，圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決”。這一時期耕地占補平衡政策文件的出臺，是違法亂占耕地嚴重、耕地面積快速減少背景下的補救措施。補充耕地的要求也是與占用耕地相對應(yīng)的“占一補一”“占優(yōu)補優(yōu)”“占水田補水田”等。雖然2009年國土資源部出臺《關(guān)于全面實行耕地先補后占有關(guān)問題的通知》后，建設(shè)用地報批必須做到“先行完成補充耕地，做到先補后占”，但“先補后占”屬操作性和程序性要求，此時的耕地占補平衡管理尚未在土地利用規(guī)劃和計劃等源頭環(huán)節(jié)對建設(shè)占用耕地作出先行性限制。因此，這一時期的耕地占補平衡政策大體上符合“量出為入”的特點。
而“量入為出”的關(guān)鍵在“入”，“入”是矛盾的主要方面。“以補定占”的核心內(nèi)容是“以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和允許占用耕地規(guī)模的上限”。即先保證耕地數(shù)量的增加，再談建設(shè)占用耕地的多少。補充耕地（即“入”）處于矛盾的主要地位，建設(shè)占用耕地（即“出”）只有在耕地增加的情況下才能獲得相應(yīng)數(shù)量的占用指標，處于矛盾的從屬地位。耕地“入”和“出”主從地位的變化，也是我國當前面臨的耕地保護嚴峻形勢的客觀反映。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國耕地面積19.18億畝，較“二調(diào)”減少1.13億畝。加之各級地方政府職能邊界的界定尚不清晰，耕地占用（即“出”）的數(shù)量指標難以合理估算，通過耕地增加（即“入”）數(shù)量來反向制約耕地占用將更為有效。因此，耕地占補平衡從“量出為入”走向“量入為出”，是我國當前耕地保護形勢下的邏輯必然。
實行耕地“量入為出”，進一步凸顯了耕地保護的紅線意識和底線思維，要求居安思危，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)?？v觀我國歷朝歷代，糧食充裕的時期，國家就容易實現(xiàn)穩(wěn)定；相反，糧食生產(chǎn)如果出現(xiàn)問題，出現(xiàn)糧荒、饑餓，國家就容易出現(xiàn)社會動蕩。
面對當前嚴峻的國際國內(nèi)形勢，習近平總書記曾說過，糧食多一點少一點是戰(zhàn)術(shù)問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題。無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂，這一幕在古今中外反復上演。一個國家只有立足糧食自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局。我國耕地保護形勢依然嚴峻，守住耕地紅線的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題依然突出。勤儉節(jié)約不僅是中華民族的傳統(tǒng)美德，也是中華民族的傳統(tǒng)智慧。耕地保護大環(huán)境要求我們必須珍惜每一寸耕地資源，精打細算、“量入為出”地利用好每一塊耕地，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，以一域之穩(wěn)為全局之安作出貢獻。
