主要調(diào)整：一是不再堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)“所見即所得”，逐步回歸實(shí)事求是；二是對耕地的認(rèn)定以是否破壞耕作層為主要依據(jù)；三是將經(jīng)濟(jì)林（果）納入林地管理；四是進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查與管理有效銜接，逐步解決“兩張皮”問題。
《國土變更調(diào)查技術(shù)要求（2025年度適用）》規(guī)定：對于全部地類的變化圖斑，經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)定屬于違法違規(guī)開墾、占用耕地林地草地濕地等的，暫按上年度數(shù)據(jù)庫地類調(diào)查，標(biāo)注“202X 疑似違法違規(guī)”。
解讀：這條新規(guī)定對自然資源執(zhí)法意義重大，可以真正實(shí)現(xiàn)調(diào)查與執(zhí)法的有效銜接?？梢岳斫鉃閷?jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)核查認(rèn)定，屬于違法占用農(nóng)用地的非農(nóng)建設(shè)行為，在變更調(diào)查時(shí)不再按照“所見即所得”原則調(diào)查為建設(shè)用地（無合法來源），而是仍按原地類調(diào)查，但標(biāo)注：疑似違法違規(guī)。
進(jìn)一步說，今后將不再有無合法來源建設(shè)用地一說，即使違法占地形成建筑物、構(gòu)筑物，在數(shù)據(jù)庫中仍然還是建設(shè)前的地類，如果拆除復(fù)墾，只需在數(shù)據(jù)庫刪除標(biāo)注；如果補(bǔ)辦用地手續(xù)，則在數(shù)據(jù)庫將地類調(diào)整為建設(shè)用地。
同樣，通過變更調(diào)查也可發(fā)現(xiàn)擅自將林草濕地開墾為耕地行為。
02.耕地
在國土變更調(diào)查中，對耕地認(rèn)定規(guī)則最大的調(diào)整是，不再主要看種什么，而是以是否破壞耕作層為依據(jù)。
依據(jù)新規(guī)則是耕地，但原來調(diào)查為非耕地的怎么辦？
答：《2025年度全國國土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測實(shí)施方案》明確：為避免出現(xiàn)同一地塊或相鄰地塊種植作物類型相同、但地類不同的情形，縣級自然資源主管部門的調(diào)查機(jī)構(gòu)要會(huì)同耕地保護(hù)機(jī)構(gòu)對上年度變更調(diào)查成果中的園地等其他農(nóng)用地以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作層且耕作層未破壞的，以及種植中藥材、淺根系水果及花卉等，耕作層未破壞的情況進(jìn)行摸排，分階段、分批次將符合完善后耕地調(diào)查規(guī)則的地塊確認(rèn)為耕地，納入變更調(diào)查結(jié)果。
03.林地
經(jīng)濟(jì)林到底屬于林地還是園地？
答：2025年的變更調(diào)查規(guī)則明確：對上年度變更調(diào)查成果中的林地(不含標(biāo)注工程恢復(fù)和即可恢復(fù)屬性的林地)，種植經(jīng)濟(jì)林(果)的，按林地調(diào)查。
2023年4月，自然資源部、國家林草局印發(fā)的《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號）提出：將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地。
但在2023年11月自然資源部正式印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中，依然將油茶和橡膠作為園地管理，至于核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，當(dāng)時(shí)有說法是：人工種植的（集約經(jīng)營的）還是園地，野生的可以歸入林地，但沒有明確的政策依據(jù)。
林地上的樹砍伐后，是調(diào)查為耕地，還是林地？依據(jù)三調(diào)提出的“所見即所得”原則，如果樹沒了，有種植行為，應(yīng)該調(diào)查為耕地。
2025年變更調(diào)查規(guī)則對此做出調(diào)整，明確為：對林地管理范圍內(nèi)本年度皆伐后的林地(不含標(biāo)注工程恢復(fù)和即可恢復(fù)屬性的林地)，按“其他林地”調(diào)查，其中對臨時(shí)耕種或間作套種的，標(biāo)注“2025采伐更新臨時(shí)種植”。
需要提醒的是：對郁閉度的規(guī)定沒有變?！?a target="https://mp.weixin.qq.com/_blank">國土變更調(diào)查技術(shù)要求（2025年度適用）》規(guī)定：禁止將修剪枝杈降低樹木郁閉度覆蓋度的林地、園地，簡單放水的坑塘等未采取實(shí)質(zhì)性恢復(fù)措施的土地認(rèn)定為耕地。
04.草地
（1）其他草地
2023年11月，自然資源部印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，將“其他草地”明確為屬于農(nóng)用地，而且在“其他草地”又分出個(gè)“后備耕地（2302）”，但屬于未利用地。
① 對上年度變更調(diào)查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作層且耕作層未破壞的，不需要變更，繼續(xù)按耕地調(diào)查。
② 對上年度變更調(diào)查成果中的耕地上種植中藥材、淺根系水果及花卉等，耕作層未破壞的，不需要變更，繼續(xù)按耕地調(diào)查。對上年度變更調(diào)查成果中的耕地自然撂荒、耕作層未破壞的，繼續(xù)按耕地調(diào)查。
③ 對上年度變更調(diào)查成果中的耕地上臨時(shí)種植果樹、茶樹和苗木等農(nóng)作物以及其他臨時(shí)改變用途用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕作層未破壞的，按實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)查地類。
④ 對耕作層嚴(yán)重破壞、基本耕種條件已喪失的劣質(zhì)耕地、撂荒地等，不再按耕地調(diào)查，按實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)查，并標(biāo)注“2025耕地退出”。
《國土變更調(diào)查技術(shù)要求（2025年度適用）》規(guī)定：位于耕地后備資源調(diào)查評價(jià)成果范圍內(nèi)，但上年度國土調(diào)查成果是未利用地且不是后備耕地（1208），實(shí)地現(xiàn)狀已長草的，按后備耕地（1208）調(diào)查。未經(jīng)自然資源部、國家林業(yè)和草原局同意，“后備耕地 ”地類不得變更為“其他草地 ”地類。對于全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)成果范圍內(nèi)的其他草地，實(shí)地現(xiàn)狀長草的，一律按“ 1208 后備耕地”調(diào)查。
（2）人工牧草地
《2025年度全國國土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測實(shí)施方案》提出：對上年度變更調(diào)查成果中的草地(且歷年為非耕地)上開展高標(biāo)準(zhǔn)多年生人工牧草地建設(shè)、草種繁育的，按“人工牧草地” 調(diào)查，標(biāo)注“草業(yè)工程”。
《國土變更調(diào)查技術(shù)要求（2025年度適用）》強(qiáng)調(diào)：禁止將草地上人工種植多年生牧草或用于草種繁育的土地變更認(rèn)定為耕地。
05.建設(shè)用地
此前，依據(jù)三調(diào)提出的“所見即所得”原則，屬于批而未建的，如果有種植行為，會(huì)被調(diào)查為耕地。
《2025年度全國國土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測實(shí)施方案》提出：銜接建設(shè)用地批文清理結(jié)果，對在部監(jiān)管平臺(tái)備案的已審批土地，按批準(zhǔn)范圍和用途調(diào)查為建設(shè)用地，并標(biāo)注實(shí)地現(xiàn)狀。同一建設(shè)用地批文涉及地塊，部分實(shí)地已建設(shè)、部分未建設(shè)的，按建設(shè)范圍分割圖斑調(diào)查。已建設(shè)部分按實(shí)際用途調(diào)查，無需標(biāo)注；未建設(shè)部分按批準(zhǔn)用途調(diào)查，備案信息中缺失批準(zhǔn)用途的，按照用途管制機(jī)構(gòu)提供的用途調(diào)查，并在相關(guān)字段標(biāo)注用途來源“備案信息”或“用途管制機(jī)構(gòu)提供”,同時(shí)標(biāo)注實(shí)地現(xiàn)狀主要地類。
也就是說，今后只要是已辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)的土地，即使有臨時(shí)種植行為，也不能再調(diào)查為耕地，而是按建設(shè)用地調(diào)查。
06.光伏方陣用地
依據(jù)目前光伏用地政策，主要鼓勵(lì)光伏方陣占用未利用地，不得占用耕地，但可以占用灌木林地、基本草原外的草原，搞林光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)。對占用園地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地目前沒有明確規(guī)定，成為管理中的漏洞。
《國土變更調(diào)查技術(shù)要求（2025年度適用）》規(guī)定：已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的光伏板陣列用地按工業(yè)用地調(diào)查，未辦理的光伏板陣列用地按地表地類調(diào)查。
